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江蘇債務居首破萬億 8省債務&

《中國經濟周刊》 記者 謝瑋 徐豪 | 北京報道

“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任。”

7月14日至15日,第五次全國金融工作會議在京召開,習近平總書記在重要講話中作出上述表示。“終身問責,倒查責任”係首次提出。

地方債是近幾年來引發廣泛關注的問題。加強頂層設計,規範地方政府舉債,嚴防區域性、係統性風險發生,既是深化財稅改革的一項重要任務,也是防止發生係統性金融風險的關鍵之一。

我國地方政府債務水平究竟如何?數據顯示,截至2016年末,我國地方政府債務餘額15.32萬億元,地方政府債務率為80.5%,相較2015年有所下降,並未觸及國際通行的警戒標準。多位接受《中國經濟周刊》記者采訪的專家學者均表示,我國地方政府存量債務可控,局部地區存在風險。

統計顯示,一些“經濟大省”同時也是“負債大省”。截至2015 年年底,江蘇省地方政府負有償還責任的債務高達10954 億元,高居榜首,成為首個破萬億的省份;山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務水平已超過8000 億元。

“對地方債限額發行,在額度與全國人大批準的基礎上,對地方債務實行餘額管理,基本與國債的管理方法比較一致。”中央財經大學教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成向《中國經濟周刊》記者介紹,對地方政府債務實行限額管理,是其走向規範化的關鍵一步。額度怎麽定?盡管財政部並沒有給出具體的測算公式,但2016年印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》(下稱《預案》)給定了一些主要因素,根據各地的GDP、財政收入、還本付息的情況,債務風險以及經濟社會發展需要,“讓各地了解,到底這個省份能分多少,市、縣額度是多少。分到額度較大的,可能當年到期還本付息的壓力就比較大。”

盡管地方債風險總體可控,但局部地區債務高企仍需引起重視。

早在2015年年底,十二屆全國人大常委會第十八次會議分組審議《國務院關於規範地方政府債務管理工作情況的報告》時,已有部分委員提及,有的省、地區負債率超過100%,100多個市本級、400多個縣級政府的債務率超過100%。

以2015年的情況來看,根據可查資料,《中國經濟周刊》記者統計了30個省份財政部門的數據發現,一些“經濟大省”同時也是“負債大省”。

截至2015年年底,江蘇省地方政府負有償還責任的債務高達10954億元,高居榜首,成為首個破萬億的省份;山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務水平已超過8000億元;四川、湖南、雲南、北京、上海次之,債務水平在6000億至8000億元之間;河北、內蒙古、安徽、河南、福建、湖北和廣西的債務水平在4000億至6000億元之間;吉林、黑龍江、重慶、江西、新疆、天津、山西、甘肅、海南、寧夏和青海,債務水平低於4000億元。

不過,債務絕對額較高並不意味著債務率也高。統計發現,貴州和遼寧兩省的債務率甚至已經超過180%。內蒙古、雲南、浙江、湖南、陝西、福建等身份債務率緊隨其後,超過了100%債務率“紅線”。

“就部分市縣的局部來看,已經超越了財政部劃定的債務率100%的界限。比如內蒙古、貴州等地,在2015年已經超過了。再加上現在的經濟增長趨勢下行,房地產市場調整,地方財政來自於土地收入的比例在下降,或者不穩定。不排除地方政府不能夠兌付到期債券本息的情況。”溫來成直言。

在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來,一地的債務率高也並不必然意味著其債務風險就比其他地區大。“發達地區很多都是開發性債務,搞個園區、土地平整,這些債務挺多的。而欠發達地區,更多的是保障性債務,如修路、建校舍、醫院等。”他告訴《中國經濟周刊》記者,“西部地區的債務比率可能不高,但那些債是換不了的債,如欠發工資、欠工程款等。欠發達地區土地財政還沒有開展起來,土地原來就不掙錢,現在還不掙錢。”

“地方政府債務風險,肯定是越積越大。”趙全厚說,“經濟運行增速下滑,財政收入下滑,但是債務卻在上升,但新增債務在財政管理範圍內是可控的。”

那麽,究竟應當如何判斷一個地區的債務風險?

“當年債務還本付息支出占財政支出比例超過20%,那就玩不轉了。”趙全厚對《中國經濟周刊》記者說,財政收入每年有70%~80%是剛性支出,如教育、一般公共服務、社會保障和就業等。若債務支出超過20%,剛性支出必然受到影響。“實際上,在地方,一般要求當年的還本付息額不超過財政支出的10%~15%,否則流動性風險就非常大了。”

因此,在《預案》中,市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的,或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出的10%,債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

“開前門、堵後門”之後,地方債還存在哪些風險?

財政部完善地方政府債務管理製度,堅持“開前門、堵後門”的改革思路,堅決製止地方政府違法違規融資擔保行為,堵住各種不規範渠道,切實防範化解財政金融風險。

地方債的“後門”堵嚴了嗎?

“新變種”違規舉債:融資平台公司、不規範的PPP項目、政府投資資金

事實上,為解決地方政府債務問題,過去幾年,我國一直積極構建規範的地方政府舉債融資機製。

業內普遍認為,從2014年修訂預算法到同年9月國務院發布《關於加強地方政府性債務管理的意見》(43號文),我國開始加強對地方債的管理。3年來,管理舉措主要如下:一是將各類地方債務納入預算管理,二是實施債務限額和餘額管理,三是置換存量債務,四是切割各類融資平台,五是大力推廣PPP。

財政部相關負責人介紹,財政部完善地方政府債務管理製度,堅持“開前門、堵後門”的改革思路,堅決製止地方政府違法違規融資擔保行為,堵住各種不規範渠道,切實防範化解財政金融風險。

“開前門”指的是2014年修改預算法,允許地方自主發債。我國1994年預算法嚴格規定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此,地方政府不得不采取諸多方式繞開規定舉債,由此地方融資平台成為借貸的“主力軍”。但是,信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式,其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下,允許地方自主發債成為更優選擇。

“堵後門”指要嚴控融資平台舉債。融資平台舉債透明度低、規範性差以及管理混亂,更為關鍵的是融資平台舉債最終由誰償還並不明確,造成對有關政府部門監督和約束不足,易引發過度舉債。

盡管政策一直在開正門,但有些地方在財政“吃緊”的情況下,違法違規舉債出現了不少“新變種”。財政部相關負責人介紹,“新變種”主要集中在融資平台公司、不規範的PPP項目、政府投資基金等領域,這些變相舉債行為違反了現行法律法規和製度規定,積聚了財政金融風險。

“43號文基本上把地方政府債務和融資平台切斷了。但是從實施的情況來看,出現了違規舉債的新方式。”溫來成對《中國經濟周刊》記者直言,比如在PPP合作、地方購買公共服務領域,地方政府提供承諾函、擔保函、安慰函。

2016年10月,貴州省部分地方財政局發出的撤回承諾函流傳開來,涉及安順市、正安縣以及遵義市等。根據相關文件內容,有關區縣級財政局之前為幫助企業融資,出具了承諾函,但這違背了擔保法、預算法以及《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》,所以“申明作廢”並要求“限期交回”。

今年6月9日,河南省許昌市城鄉一體化示範區財政局在《河南日報》發布公告,撤銷此前對民生金融租賃股份有限公司出具的一封項目還款承諾函。2016年7月19日,許昌新區建設投資有限公司與民生金融租賃有限公司簽訂《融資租賃合同》一份,涉及金額3億元,期限5年。

“從目前流傳開來的部分財政局開出的文件看,在2016年還有出具擔保函、安慰函等43號文已經明確規定不能做的事情,那麽預算法之後地方債務有沒有繼續膨脹?這樣的問題令人擔憂。”溫來成告訴《中國經濟周刊》記者,地方政府通過各種形式的欠款、擔保等產生的非顯性債務令人擔憂。與此同時,今年在債券市場上一些國企的實質性違約,“剛性兌付”的慣性思維被打破,對於地方政府債務會否違約的擔憂也在出現。在這樣的背景下,財政部加快推出了新的政策有效化解地方債務蔓延的情況。

從2016年11月《地方政府性債務風險應急處置預案》出台,中央對地方債的管理逐步收緊,根據政府性債務風險事件的性質、影響範圍和危害程度等情況,將地方政府性債務風險事件劃分為四個等級,實行分級響應和應急處置,必要時依法實施地方政府財政重整計劃。《預案》還明確提出:地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央實行不救助原則。

在趙全厚看來,出台《預案》並不代表地方政府債務風險已有危機,而是對地方政府性債務提前設置的一種程序性製度安排,我國政府債務管理形成了“閉環”。

2017年財政部更是“雷厲風行”,打出了一係列政策“組合拳”:

今年1月初,財政部致函內蒙古、河南、重慶、四川等地方政府,要求依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為。5月3日,財政部、國家發改委、司法部及“一行三會”等六部委聯合發布《進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(50號文),要求規範地方政府舉債融資行為,各地須在7月31日前摸底排查並改正地方政府和相關部門不規範融資行為。5月28日,財政部出台《關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》,要求嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。

6月1日,財政部出台《關於印發的通知》。穆迪分析認為,土地儲備專項債券有助於地方政府從依靠地方政府融資平台(平台公司)轉向直接發債用於土地儲備項目,包括依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地。

融資平台存量債務仍有後遺症,需高度警惕隱性債務蔓延

南京大學教授、長江產業經濟研究院院長劉誌彪認為,當前統計政府負債率不計算融資平台的話,負債率並不高,但是要注意到,有部分地方政府負債被隱蔽,這阻礙了“去杠杆”。

“43號文實施以後,一種是地方政府融資平台通過企業形式來借錢,算入國有企業的負債,政府債變成了企業債;還有一種就是通過PPP模式,企業應該以股權形式投入,但現實操作中,‘股’實際上是‘債’,企業怕有風險,地方政府給企業提供債務和利息的保障償還水平,‘明股實債’情況很多。”劉誌彪告訴《中國經濟周刊》記者,“當前地方政府投融資平台的負債,往往表現為地方國企的負債,它們具有規模大、隱蔽性強、風險高等特點,是債務風險的主要來源。”

官方調查也顯示,隱性新增債務並沒有得到完全遏製。

今年6月,國家審計署公布《2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。審計署審計長胡澤君指出,部分地方政府債務增長較快,有的還違規舉債。

報告顯示,截至2017年3月底,審計署審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務風險總體可控,但政府承諾以財政資金償還的債務餘額,較2013年6月底增長87%,其中基層區縣和西部地區增長超過一倍;2015年以來,7個省、6個市和5個縣本級通過銀行貸款、信托融資等形式,違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務餘額有537.19億元。同時,有4個省、兩個市和兩個縣尚未成立政府性債務管理領導小組。

與此同時,融資平台存量債務問題仍有“後遺症”。溫來成介紹,自2014年底債務甄別之後,地方融資平台債務一分為二,一部分成為政府的債務,另一部分就是融資平台自還。

新預算法實施以後,地方國有企業(包括融資平台公司)舉借的債務依法不屬於政府債務,其舉借的債務由國有企業負責償還,地方政府不承擔償還責任;地方政府作為出資人,在出資範圍內承擔有限責任。

中央財經大學教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成向《中國經濟周刊》記者介紹,2014年9月43號文出台後,解決了地方政府融資平台的問題,從根本上切斷了地方債務大規模蔓延的幅度。按預算法的規定,自2015年財政部對地方債務甄別以後,對融資平台發的債全部是企業債。地方政府不再承擔還本付息的責任,切斷了融資平台企業債不斷蔓延,演化成為地方政府債務的途徑。

然而,就融資平台誕生的曆史而言,是由於原預算法不允許地方政府發債,地方政府為搞基建滿足融資需求的產物。“部分融資平台仍掌握著許多地方的公共服務,如自來水、電力、煤氣等,大家也就是看中了這一點,認為融資平台的債務就是地方政府債務,至少是隱性的債務。”溫來成對《中國經濟周刊》記者表示,“這個問題不解決,風險是存在的。從這個角度來說,債務風險依然是存在的,特別是隱性債務還在蔓延,所以還需要保持高度的警惕。”

國務院發展研究中心資產管理辦公室主任徐鵬程表示,隨著地方投融資平台的快速發展,一些平台公司內部管理不規範、自身定位與發展目標之間存在偏差、政府對平台公司投融資行為監管不完善、有關地方投融資平台政策法規不健全等問題愈加突出。“這不僅會造成地方政府償債壓力巨大,也可能引發或導致平台公司資金鏈斷裂、銀行不良貸款集中爆發等問題。”

“為落實有關要求,各地方逐步對所屬平台公司的新增債務進行了清理和管控,按照國務院的有關安排開展了債券置換工作,通過發行政府債券來償還到期的債務本金。但從目前債券置換工作的實際進展看,這項任務還相當艱巨,主要是各地的債務情況千差萬別。即使完成債券置換工作的地方,也不能將原有的平台公司清理關閉,因為這些平台公司還在承擔著‘借新還舊’的職能。”徐鵬程對《中國經濟周刊》記者表示。

溫來成介紹,43號文對於融資平台轉型有明確的規定,要麽撤銷,要麽走向商業化,轉變成為PPP項目公司。2013年審計署審計的7000多家融資平台,大部分被撤銷了。“但要求融資平台退出,在跟一些地方融資平台負責人交流的時候,大家看法還不太一致。”

“當前應依據趨利避害的原則對地方投融資平台加以改造,按照獨立市場主體的要求重組或合並。要重新界定地方政府和投融資平台關係,徹底解決政企不分、責權不明的問題,進一步完善適合我國國情的地方投融資體係。”徐鵬程說。

化解地方債風險,關鍵在匹配財權、事權

地方政府發債嚴控增量,“閥門”是關緊了,但如果事權不變,支出不斷往上增,還是會有問題。需要重視如何令地方的財權和事權更相匹配,做到更可持續。

中國社會科學院國家金融與發展實驗室編製的《中國國家資產負債2015——杠杆調整與風險管理》顯示,2015年我國地方政府杠杆率為42.7%,幾乎是中央政府15.1%杠杆率的3倍。

然而,日益加大的穩增長壓力仍使各地政府需要麵臨選擇,如何在穩住投資,特別是基礎建設投資與降杠杆之間進行抉擇?

“地方政府降負債,這個問題從長遠的出路看,還是要納入到整個國家財政體製改革的大框架中去考慮。”溫來成對《中國經濟周刊》記者表示,“地方政府為什麽要借這麽多錢,很大程度上是由於地方政府有事權,但沒有相應的財力。另外,減免稅、收費的權力層級在省級政府。在這種財政體製下,財權、事權不相匹配。”

溫來成就此提出三點建議:其一,進一步完善財政體製,通過財權與事權的匹配,從根源上緩解地方政府債務壓力;其二,加強債務資金使用管理績效考核,提高債務資金使用效率;其三,進一步提高債務管理透明度,特別是向社會公布債務存量,當年發行債務的情況和債務使用情況。“現在看中央和地方預算報告,隻能明確今年借了多少錢,今年還本付息是多少,但對於債務資金用於哪些項目建設、哪些領域是不清楚的。”溫來成表示,提高透明度有利於社會監督,同時緩解國內外對於政府債務的擔憂。

“此前地方債務增速過快,原因之一在於地方政府激勵機製上存在偏差。地方政府官員過度關注地方經濟的短期增長。任期內借款刺激經濟,償債責任留到下一任,這可能導致地方政府在承擔財政責任時受短期化利益驅動的問題。” 摩根大通中國首席經濟學家朱海斌對《中國經濟周刊》記者說,“對於地方政府債務問題終身問責,倒查責任,關鍵在於嚴控地方債增量死灰複燃。如果終身問責和倒查機製能夠執行,可以有效防止地方政府短期利益驅動的問題。樹立正確的政績觀,注重經濟增長的質量和地方政府的財政健康問題。”

朱海斌認為,地方債“去杠杆”的下一步,需要對中央和地方財權事權的劃分上進行重新界定,“預算軟約束變硬,但是地方政府收支沒有太大的改變,壓力越來越大”。地方政府發債嚴控增量,“閥門”是關緊了,但如果事權不變,支出仍然不斷往上增,地方財政還是會有問題。需要重視如何令地方的財權和事權更相匹配,做到更可持續。

在趙全厚看來,與地方債務壓力相比,地方經濟結構調整,保增長壓力更大。“目前地方政府債務是多年累積的問題,但最嚴峻的還真不是債的問題。實施更激進的財政政策,說明經濟結構調整問題更加嚴峻。如何讓債務更好地有利於結構調整,同時不要讓債務本身成為風險點是關鍵。”

原文地址:http://finance.qq.com/a/20170724/045617.htm

Publicerat klockan 05:19, den 26 juli 2017
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